Constitución Política cumple 20 años, ha tenido 29 reformas

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La Constitución Política de Colombia cumple 20 años y ha sido reformada 29 veces. Cada nuevo Gobierno, cada nuevo Congreso, se da a la tarea de realizar modificaciones en la Carta Magna.

Muchos de ellos, dicen algunos analistas, son cambios inocuos y no representan una variación significativa para la sociedad. Otros han supuesto transformaciones fundamentales en la vida política nacional.

El constitucionalista Gonzalo Ramírez Cleves, magistrado auxiliar de la Corte Constitucional, explica que durante los primeros 11 años de vigencia de la Constitución, la mayoría fueron reformas puntuales, que obedecían a decisiones políticas de ajuste jurídico "o simples cambios tangenciales que en nada afectaban las características de la norma constitucional".

Sin embargo, afirma Ramírez, a partir de 2002 se empezaron a realizar reformas de gran calado que provenían de una decisión política en concreto, con miras a implementar un programa de Gobierno por la vía constitucional.

En el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez se realizan reformas importantes, muchas de ellas recomendadas por misiones económicas que, a juicio de este jurista, "le dan un nuevo aire a la adolescente carta".

Andrés Botero, constitucionalista y docente de la Universidad de Medellín, indica que la carta puede reformarse por tres vías: la del Congreso, a través de actos legislativos; la del referendo popular, convocando al pueblo a votar un cambio; o la convocatoria de una Asamblea Constituyente. (Artículo 374).

Las 29 reformas realizadas, así como las cuatro que están en trámite, han sido posibles mediante actos legislativos.

Para Botero la razón es muy simple y tiene que ver con que a través del Congreso es más barato y más fácil.

"Si bien la reforma de la Constitución vía congreso es más dispendiosa que reformar una ley, por ejemplo se establece que tiene que haber ocho debates, siempre es más fácil eso que movilizar masas para un referendo constitucional".

Colombia, una carta amplia

Con 380 artículos, Colombia tiene una de las cartas más extensas del mundo y es, a la vez, una de las más modificadas durante su corta historia. Solo India tiene una carta de derechos tan amplia y sujeta a modificaciones, que también se realizan con la llegada de un nuevo gobernante.

En recientes ejemplos, Hungría, país que perteneció a la antigua cortina de hierro, y regida por una carta cuyos principios estaban fundamentados en el comunismo soviético, ha visto que el nuevo gobierno católico está introduciendo reformas que, para el analista Gonzalo Ramírez, suponen un retroceso en esa sociedad.

La Constitución de Estados Unidos fue firmada en 1787 y consta de siete artículos a los que, durante 224 años, se les ha introducido 27 enmiendas.

Se consultó con cinco constitucionalistas sobre las reformas más importantes que se hayan realizado a la carta. Dos de ellos presidieron la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

La reforma al régimen de transferencias de recursos a las entidades territoriales es, para cada uno de ellos, el cambio más importante. Le siguen la reforma que permite la reelección presidencial y la que reglamenta el nuevo régimen de partidos políticos.

Las tres reformas más importantes

Reforma a los artículos 356 y 357: se le pone fin a la descentralización

El abogado Gonzalo Ramírez explica que el espíritu del constituyente del 1991, un poco inspirado en lo que estaba pasando en el resto del mundo con la caída del Muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría, buscó promover un esquema de administración de las finanzas de la nación que le apuntaba a la descentralización. Cada entidad territorial podría recibir directamente y administrar sus recursos.

El profesor Manuel Fernando Quinche explica que, sin embargo, desde 1993 se han firmado cuatro actos legislativos que transformaron definitivamente esa idea y se volvió al centralismo. "El Sistema General de Participaciones, creado en 2001, fue determinante en ese proceso y luego, con el acto legislativo 4 de 2007, se termina de blindar el sistema para que los recursos de las regiones sean manejados desde la Presidencia".

Antonio Navarro, gobernador de Nariño, comenta que esta es una de las reformas que no le gusta. "La reducción de los recursos para las regiones y el debilitamiento de la descentralización fue una reforma incorrecta y se orientó en la dirección indeseable. Yo estoy en un departamento pobre y comiendo un poquito de mi propio cocinado. Se necesitan fondos y mecanismos de compensación a las regiones. Aunque la reforma a las regalías va en esa dirección, el Gobierno Nacional está repartiendo la plata que no es de él, sino de las entidades territoriales".

Horacio Serpa, también presidente de la Asamblea Constituyente y hoy gobernador de Norte de Santander, define como inconveniente esta reforma. "Es un retroceso en la medida que uno de los fundamentos de la nueva carta era la descentralización. No hay independencia de las entidades territoriales si no tienen recursos. La Asamblea Nacional Constituyente expresó como compromiso y definición en materia de hacienda pública que las entidades territoriales tienen participación en los ingresos corrientes del Estado y la reforma constitucional que empezó Pastrana, de manera temporal y que luego el gobierno de Uribe volvió permanente, fue un escamoteo al interés de las alcaldías y las gobernaciones. Muchos dicen de que esa centralización tiene que ver con una protección del capital nacional de los malos manejos de algunos administradores. Eso es un chiste, es cierto que en los municipios y los departamentos hay corrupción y, por supuesto, hay que eliminarla. Pero hay autoridades que tienen ese cometido. Es un chiste porque vemos los grandes atropellos que hay contra la ley y el patrimonio económico se hacen desde Bogotá".

Manuel Quinche acepta que es posible que se haya querido proteger de la corrupción los recursos públicos. "Hay que responsabilizar a los administradores, pero también le cabe una inmensa responsabilidad a los organismos de control, que históricamente no sirven y que durante este periodo no han ejercido sus funciones y cuando todo el mundo se dio cuenta, las finanzas ya están afectadas".

Andrés Botero Bernal dice que hubiera sido más fácil adelantar una reforma a fondo de los sistemas de control. "Las entidades territoriales perdieron su sueño de ser entidades fuertes y estamos viendo lo que había antes, que era un centralismo exacerbado. Eso es malo porque si bien las entidades locales están sometidas a fuerzas al margen de la ley, también existe la corrupción en el centro".

La reforma al sistema de partidos, fin a las microempresas electorales

El constitucionalista Andrés Botero Bernal afirma que cuando se redactó la Constitución hace 20 años existía una muy mala imagen pública de los partidos políticos y de los organismos representativos de elección popular, por ejemplo el Congreso. "La Constitución realizó una serie de reformas por medio de las cuales se iba a depurar estas instancias. Sin embargo, el Legislativo siguió con los mismos vicios y, después de un bipartidismo, más o menos estable, pasamos al surgimiento de muchísimos partidos. Esto generó unas microempresas electorales que produjeron una fragmentación muy fuerte del sistema de partidos. Ha habido varias reformas intentando resolver esta falencia y buscando que se fortalezca una unidad de partidos, para evitar el bipartidismo".

Manuel Quinche comenta otros elementos que incluye esta reforma, como el paso del cociente electoral a la cifra repartidora, la implementación del voto electrónico y los derechos de la oposición. También destaca que  a partir de esta reforma, "toda actividad política comienza y termina en el parlamento. Es decir, la participación en el Legislativo y los requisitos para establecer la existencia de los partidos nacen y terminan allá, lo que significa que las experiencias locales o individuales quedan minimizadas".

A Navarro Wolf le parece indicada esta reforma porque "permitió las condiciones para que se organicen los partidos políticos. Tal como dejamos la Constitución del 91 se permitió que hubiera demasiados partidos y eso no es serio para una democracia".

La reelección inmediata cambió el sistema de pesos y contrapesos

Horacio Serpa Uribe defiende la mayoría de los cambios que se han planteado durante estos 20 años. Pero rechaza, sobre todo, uno: la reelección presidencial. "Afortunadamente no hay reformas que hayan transformado de manera determinante el sentido filosófico y el talante de la Constitución, pero hay una que veo muy traumática y es la reelección presidencial. Creo que fue una bomba de alto poder contra el contenido constitucional, porque se había prohibido la reelección y se construyó el sistema político sobre la base de que había un presidente por cuatro años y no más. Todo el sistema de pesos y contrapesos, de limitaciones al uso del poder, se hizo sobre la base de gobiernos de cuatro años. La reelección desquició esos términos y esas prescripciones y lesionó enormemente el sentido democrático de la Carta y el sistema".

Navarro Wolf tampoco está de acuerdo. "No soy amigo de la reelección presidencial inmediata, porque desde el poder se puede hacer uso y abuso de las atribuciones del presidente para su reelección. Prefiero el esquema de reelección no inmediata, como opera para los alcaldes y gobernadores".

Botero agrega que si bien esta reforma modificó "una pequeña parte de un texto que señalaba que el periodo presidencial era de cuatro años y que no habría reelección, esa pequeña modificación cambió todo lo demás, porque la Carta estaba diseñada sobre el guarismo de que el presidente solo estaría por cuatro años. Al cambiar eso, sin cambiar el periodo de los otros organismos de control, lo que se logra es un desbalance muy claro a favor del presidente”.

 

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