El debate sobre cómo se deben refrendar los acuerdos de La Habana ha sido el más intenso en lo que me dice la memoria. No recuerdo que así hubiera ocurrido con las soluciones que adoptó la Constituyente en 1991. No hubo un debate con respecto a las propuestas del presidente Pastrana. Hago alusión a estos dos datos históricos porque, aunque hubo debates en la Asamblea o en el Congreso, no trascendieron en forma directa a la opinión pública.
Hubo un serio intento constitucional de envergadura para construir mecanismos que permitieran consolidar los acuerdos con las guerrillas que no se incorporaron al proceso constituyente de 1991. Y otra propuesta no menor, la reforma constitucional que propuso Pastrana durante su proceso de paz. El primero quedó consagrado en los artículos transitorios 12 y 13 de la Constitución, con un horizonte de eventual aplicación de 3 años. Ni las Farc ni el ELN aprovecharon esta oportunidad.
Nadie menos que el poder constituyente elegido popularmente otorgó esas facultades tan amplias al presidente Gaviria para los siguientes temas: Participación de los guerrilleros en el Congreso por circunscripciones especiales o mediante la designación directa de congresistas en cada cámara en representación de sus grupos desmovilizados. El Gobierno quedó con discrecionalidad para establecer el número, y los nombres de los favorecidos serían convenidos por el Presidente y las guerrillas. Y el Gobierno podía eliminar las inhabilidades y otros requisitos para ser congresista.
Este sería equivalente no a una ley habilitante sino a un poder constitucional para dictar las disposiciones “necesarias para facilitar la reinserción”. Lo demás es una especificación que se puede considerar inocua ante la contundencia de la frase “dictar las disposiciones que fueren necesarias”.
Vale la pena subrayar que el tema territorial estuvo presente hasta incluir la integración de los “cuerpos colegiales municipales”. Insisto, es el mandato contundente de una Asamblea Constituyente. Ni siquiera del Congreso.
La propuesta de Pastrana, Decreto 244 de 1999, contempla la reforma constitucional ‘De los instrumentos para la paz’. Es un artículo transitorio, el 61. Solo el literal a sería suficiente para habilitar al Presidente y sus ministros para dictar innumerables disposiciones. No tiene mucho que envidiarle al artículo 13 transitorio de la Constitución de 1991. Los literales c, d y e son similares a los 12 y 13 arriba citados. La propuesta extendía las facultades a 5 años y prohibía crear o modificar impuestos o reformar la Constitución o las ramas del Poder.
El Congreso conservaba la potestad de reformar o derogar esas disposiciones con una mayoría absoluta favorable de ambas cámaras. La Corte Constitucional evaluará la exequibilidad en los 15 días siguientes a la expedición de los decretos legislativos. Existe una disposición que se refiere a la justicia: “Decretar, como atribución constitucional propia, la extinción de la acción penal y/o de la pena a favor de los miembros de tales organizaciones”. Estos instrumentos fueron aprobados en siete debates y se hundió en el último.
La administración Santos contempló el Marco Jurídico para la Paz, objeto de amplias discusiones.
Se refería a los instrumentos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución. Fue promulgado el 31 de julio de 2012 y recibió con observaciones la declaratoria de exequibilidad de la Corte. Las Farc no lo aceptaron porque el acuerdo general de paz establece que estos temas deben ser objeto de bilateralidad. Luego, el Gobierno planteó reformar la Ley Estatutaria que prohibía realizar referendos en elecciones nacionales o territoriales. Esta reforma se inició con gran rapidez, pronto perdió impulso y fue aprobada por medio de una Ley Estatutaria que también recibió el aval de la Corte.
Como antes, las Farc expresaron su desacuerdo. Tampoco era viable por defectos en la redacción. Es así como entramos en la propuesta del llamado “congresito”, una versión refinada de la que el profesor Rodrigo Uprimny presentó en un foro convocado por 4 universidades con una alianza por la paz.
La nueva propuesta
Es otra versión de los textos de las administraciones Gaviria y Pastrana con las siguientes especificidades: Un procedimiento legislativo especial por un periodo de 6 meses, prorrogable por 6 meses por decisión del Gobierno. Restringe la iniciativa exclusivamente a este, crea una comisión legislativa para la paz, establece su integración, mesas directivas y reglamento para los debates.
No permite que se introduzcan cambios que no se ajusten al contenido del Acuerdo final. Las cámaras en pleno podrán improbar los proyectos, con mayoría absoluta. La votación de cada proyecto de ley se hará sobre la totalidad y en una sola votación. La Corte Constitucional hará una revisión previa solo por vicios de procedimiento y los términos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados. Para que este procedimiento se aplique se requiere que el Acuerdo final se haya firmado y refrendado popularmente. No se dice cuál sería el mecanismo de refrendación.
Como en los artículos transitorios de 1991 y de 1999, el Presidente queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para asegurar la implementación de los acuerdos. Esas facultades tienen un plazo de 90 días prorrogables por otros tantos mediante decreto presidencial. Lo que no haya sido objeto de legislación en este periodo se tramitará por el procedimiento legislativo especial ya descrito. No se autoriza expedir actos legislativos, leyes estatutarias ni orgánicas. Los decretos que dicte el Presidente serán objeto de control constitucional en los dos meses siguientes a su promulgación.
En dos ocasiones se dice incorrectamente que el procedimiento legislativo especial o el de las facultades presidenciales “solo podrán aplicarse una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo final (…)”. No creo que el acuerdo final pueda ser firmado popularmente, como dice el texto.
Es bien claro que el Gobierno y los partidos políticos de la coalición están buscando fórmulas para asegurar la ratificación popular del Acuerdo final y la manera de cumplir lealmente los acuerdos que se están conversando con las Farc y supongo que con el ELN.
Ahora, como en 1991 y 1999, ha sido imprescindible acudir a procedimientos extraordinarios. El riesgo de que el Acuerdo final sea aprobado en unas de sus partes y no en todas, bien sea por la refrendación popular o las facultades extraordinarias al Presidente o el procedimiento legislativo especial con limitaciones clarísimas tiene que ver con el principio que he formulado: “Nada está aprobado mientras todo no esté aprobado”. De otra manera habría sido inocuo el trabajo de los negociadores.
Las Farc ya han hecho saber que no comparten esta propuesta con el argumento de siempre: debe ser resultado de la mesa de La Habana. Pero sorpresas tiene la vida. Amanecerá y veremos. Por ahora, las Farc seguirán insistiendo en una Asamblea Constituyente que Santos ha rechazado repetidamente. ¿Y el ELN?
Autor: Fernando Cepeda Ulloa, exministro de Gobierno | Especial para El País
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