La Reforma Tributaria, que el gobierno está cerca de radicar en el Congreso, ha generado una enorme expectativa en el país por lo que un posible aumento en impuestos como el IVA o el de renta puede implicar para muchos colombianos que han resultado golpeados por los efectos de la pandemia del COVID-19.
Esta iniciativa ha coincidido con la publicación de las conclusiones de la comisión de expertos en materia tributaria, que incluía a reconocidos académicos de Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y Canadá, que calificaron al sistema tributario del país como regresivo y poco técnico, construido, por lo general, en medio de las coyunturas presupuestales, pero sin una visión a largo plazo.
Pese a sus recomendaciones, la presente reforma tributaria parece destinada a cometer el mismo error: la prioridad es conseguir recursos urgentes para reducir un déficit fiscal que se disparó por la pandemia, pero no es probable que se sigan muchas de las recomendaciones hechas por los expertos, que incluyen, por ejemplo, eliminar el impuesto del cuatro por mil y el impuesto de Industria y Comercio (ICA), que beneficia a los municipios.
Con base en las conclusiones de ese informe, COLPRENSA consultó a un grupo de académicos cuáles deberían ser los puntos que debería incluir una reforma tributaria que vaya más allá de las afugias del momento y se oriente a construir un sistema tributario equitativo y progresivo.
Estas son sus opiniones:
Se deben ajustar los Gastos tributarios
*Carlos Eduardo Sepúlveda, decano de la facultad de Economía de la Universidad del Rosario*
Como bien dice la Comisión en su informe, el sistema tributario colombiano es disfuncional. Un solo ajuste no corregirá los problemas que tiene nuestra estructura de impuestos, y mucho menos recogerá los ingresos necesarios para cubrir los gastos proyectados para los próximos años.
Una de las reflexiones centrales de la Comisión es el abuso que en Colombia hemos hecho de los Gastos Tributarios (exenciones, deducciones, descuentos, etc..), beneficiando a unos pocos y haciendo un daño enorme al sistema tributario, en términos de eficiencia, equidad y simplicidad. Con unos efectos secundarios negativos,en términos de atracción de inversión extranjera, redistribución y creación de empleo de calidad (formalización).
En esta medida, uno de los puntos centrales de la discusión debe estar en el ajuste de todo el paquete de Gastos Tributarios. Esto necesariamente pasa por ajustar tanto el impuesto de renta de personas naturales y jurídicas, como el IVA. Debemos avanzar en el aumento de la base gravable de personas naturales (que más personas declaren renta y más personas paguen impuesto a la renta, por supuesto garantizando progresividad); aumento de la base del impuesto de renta a personas naturales (eliminado exenciones pero disminuyendo la tarifa general); y disminuir las exenciones y exclusiones de bienes sujetos del IVA (de acuerdo a estimación de la DIAN, estos Gastos Tributarios del IVA ascienden a 51,6 billones de pesos, lo que equivale al 4,9% del PIB).
Ahora, vale la pena, al mismo tiempo, ser ambiciosos en las propuestas de fortalecimiento de nuestro sistema de transferencias a hogares en condición de pobreza, garantizando un monto básico (esto requiere el ajuste y unificación de programas existentes), así como la devolución del pago de IVA.
Transparencia en el gasto
*Giovanni Reyes, profesor del grupo de investigación negocios y administración de la Universidad del Rosario.*
El aspecto fundamental consistiría en hacer que la estructura fiscal, la política impositiva, llegara a tener tres rasgos esenciales: (i) transparencia en el gasto o el egreso -dado que incluye gastos de operación e inversiones-; (ii) eficacia en el cobro -lo que se relaciona con evitar la pérdidas por evasión, corrupción y contrabando-; y (iii) progresividad, en el sentido que los agentes con mayores ingresos contribuyan más, con lo que se disminuyen los costos marginales de los sectores más pobres o vulnerables. Esto última apunta a los riesgos que tiene una ampliación del IVA. Según los datos oficiales de Colombia, dados a conocer recientemente, con el control de la evasión fiscal, se tendrían fondos necesarios para compensar los montos que se propone adquirir la reforma tributaria que se planea llevar a cabo.
“Política Tributaria eficiente y coherente”
*Carolina Rozo, Vicepresidenta del Instituto Colombiano de Derecho Tributario*
El aspecto más importante para lograr la reforma tributaria que requiere el país es definir una política tributaria clara de mediano y largo plazo. ¿Qué sectores económicos queremos incentivar y por cuáles razones? ¿Vamos a gravar más intensamente a las personas naturales o a las jurídicas y por qué? ¿Cuáles contribuyentes están en una mejor posición de contribuir? ¿Cuál ha sido el impacto económico de las últimas reformas tributarias? Son algunas de las preguntas que deben responderse con cifras, estudios serios y objetivos definidos. Una reforma tributaria debe responder a una política tributaria y económica coherente y no a una necesidad coyuntural de recaudo.
Colombia aprueba una reforma tributaria en promedio cada dos años y muchas veces, se derogan o modifican normas que no tienen más de uno o dos años de vigencia. Nos estamos quedando con normas permanentes que se crearon para solucionar problemas temporales. El resultado de estas reformas cortoplacistas es la existencia de normas incoherentes o incluso contradictorias, la creación de impuestos regresivos, como el gravamen a los movimientos financieros o de impuestos y medidas que se eliminaron o sustituyeron muy rápidamente, como el CREE, el IMAS, el IMÁN, regímenes que no se pueden aplicar, entre otros muchos casos.
Tampoco contamos con un análisis económico ni jurídico del impacto que han dejado las reformas tributarias de los últimos años. Mientras no se haga este análisis, de nada sirve conformar misiones de expertos, porque se continuarán aprobando normas que, al ser coyunturales, son desarticuladas y hacen aún más complejo el sistema tributario.
Por estas razones, de lo expuesto por la comisión de expertos, comparto la urgencia de simplificar las normas tributarias. Tenemos un estatuto que se acerca a las mil disposiciones, que se crearon por razones circunstanciales y cuya complejidad hace el sistema injusto y difícil de aplicar.
También creo imperativo revisar las exclusiones y exenciones de IVA con un criterio técnico, dentro de una política tributaria que defina los incentivos que debemos mantener y su razonabilidad.
Coincido en la necesidad de disminuir la tarifa de las sociedades, para fomentar la generación del empleo y la reactivación económica.
Por último, queda el interrogante de si este es el momento para gravar más significativamente a las personas naturales, cuando ni siquiera conocemos con claridad los efectos de la pandemia para estos contribuyentes.
“Es necesaria una reforma estructural”
*Martín Acero, Socio Director de Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría.*
La ventaja del informe de la Comisión de Expertos es que refleja un análisis integral del sistema tributario colombiano. Por ello, sus recomendaciones deben ser materia de una reforma tributaria profunda y estructural que tanto se ha prometido pero nunca ha ocurrido.
Analizar las recomendaciones de la Comisión frente a la reforma que ha anunciado el Gobierno es bien difícil. Quizás vale resaltar que las recomendaciones de la Comisión van en la línea de promover la competitividad del país frente a otras jurisdicciones. No recomienda la comisión incrementos dramáticos en las tarifas sino la profundización del sistema mediante la ampliación de la base de contribuyentes y la eliminación de exenciones y beneficios, tanto en IVA como en renta.
Deben mirarse con cuidado y, repito, a la luz de una reforma integral, propuestas como la eliminación del GMF (Gravamen a los Movimientos Financieros) que puede afectar duramente las finanzas públicas y la eliminación del ICA (Impuesto de Industria y Comercio) con cargo al presupuesto de los municipios. Importante reiterar que las propuestas de la Comisión de Expertos no conducirían en forma alguna a crear desincentivos para la inversión ni al desarrollo económico de Colombia. Ello ha corrido solamente, por cuenta de las propuestas que algún funcionario del Gobierno filtró, por ejemplo, la de crear el impuesto al patrimonio como un impuesto permanente y con una tarifa que podría llegar hasta el 3%.
Este tipo de propuestas, que no trae el informe de la Comisión de Expertos, generaría un éxodo irreversible de colombianos y de capitales que de otra manera estarían destinados a la inversión y al crecimiento económico. Es decir, a diferencia del análisis de la Comisión de Expertos, el del Gobierno (por la información conocida) no parece obedecer a un propósito de largo plazo sino a propósitos inmediatistas y lejanos a cualquier política fiscal razonable, que mucho daño le causará al país. Entiendo el fin coyuntural y recaudatorio de la reforma que pretende el Gobierno pero ello no puede ser la excusa para tornar a Colombia en una atmósfera hostil e inviable, si se quiere, para invertir y desarrollar negocios y actividades que el país tanto necesita.
“Repensar el IVA”
*Eleonora Lozano Rodríguez Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes*
La pandemia nos ha demostrado las debilidades de nuestro derecho, por lo que es gran oportunidad para tramitar grandes reformas. En lo tributario requerimos la tan anhelada reforma tributaria estructural, que nos sea una simple coyuntural que “cubra” el hueco fiscal, sino que nos ayude a repensar nuestro contrato social.
Para que un sistema tributario sea eficaz (es decir, que sus normas sean aplicables en la realidad material), es necesario que sea en primer lugar justo. Además, eficiente, es decir, de fácil comprensión para los contribuyentes, de fácil recaudo para la administración y que no distorsione gravosamente las decisiones de los agentes de la economía. Por lo anterior, resulta fundamental que respete los principios constitucionales tributarios.
Además, existe un piso conceptual que la normativa tributaria no ha definido, y que aumenta la litigiosidad en esta materia por las tensiones interpretativas. Para tal fin, se requiere que instituciones jurídicas claves como impuesto, tasa y contribución sean definidos legalmente, así como obligación tributaria y sus elementos. Así mismo, debe precisarse el alcance de la potestad tributaria de los entes territoriales.
La reforma debe introducir mejoras a nuestro sistema tributario nacional pero también territorial. Para esto, hace unos meses, la Comisión de Expertos de la Tributación Territorial rindió un informe cuyos hallazgos deberían entrar también en esta discusión.
También el procedimiento tributario debe ser modificado (¡un proceso tributario puede tardar 13 años!), volviéndolo más eficiente, e introduciendo mecanismos alternativos para solución de controversias.
Adicionalmente, antes de referirme a las particularidades propias del sistema, resulta fundamental trabajar en cultura tributaria. Esta es claramente una de mis líneas de investigación. No podemos continuar introduciendo amnistías ni normalizaciones tributarias en las reformas pues esto premia a los contribuyentes incumplidos, sacrificando la igualdad. Debemos pensar cómo incluir la solidaridad en nuestra discusión, y más en la actual coyuntura. Quien tiene más debe aportar más, y ayudar a quienes menos tienen o que mucho han perdido con la pandemia.
De manera específica en la reforma debe darse el siguiente debate:
Repensar los beneficios e incentivos tributarios en la tributación directa (impuesto sobre la renta) e indirecta (IVA). Esto facilitaría el recaudo, disminuiría la complejidad de nuestro sistema tributario e incentivaría la actividad económica. Los agentes improductivos no deben pagar menos impuestos que aquellos más productivos de la sociedad. Existe una Comisión de Beneficios Tributarios que ya rindió un informe al gobierno. Tuve recientemente la oportunidad de presentar, ante esa Comisión, mis principales hallazgos de una investigación que publiqué con Editorial Springer sobre los “incentivos tributarios en los países de la Alianza del Pacífico, el proyecto BEPS y la ADS 2030”.
Requerimos una elaboración periódica de informes sobre los incentivos tributarios (costos, beneficios, esperados, fechas de expiración, principales beneficiarios, objetivos, estimación del gasto tributario); vincular estos informes a la toma de decisiones del proceso presupuestal; hacer un seguimiento constante y evaluar la efectividad de los incentivos tributarios mediante la participación de múltiples actores (veedurías ciudadanas y cooperación internacional); evaluar que los incentivos tributarios satisfagan las aspiraciones internacionales del proyecto BEPS dela OCDE y la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030; debatir la inclusión de incentivos tributarios solo en normas de naturaleza tributaria.
Además, definir criterios claros en la ley para el acceso a los incentivos tributarios (requisitos y términos de vigencia); y, establecer una necesaria coordinación de los gobiernos nacionales y subnacionales para el seguimiento y evaluación de los incentivos tributarios (necesaria cuantificación subnacional).
Comentarios ()