El Consejo de Estado profirió un fallo definitivo sobre el patrimonio público y la regulación hotelera en zonas costeras en Cartagena. Este alto tribunal confirmó la sentencia que negó las pretensiones de indemnización millonaria solicitadas por la Compañía Hotelera de Cartagena de Indias S.A. y Hoteles Estelar S.A., las empresas dueñas del Hotel Hilton, en contra de la Nación y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, después de un año de litigios.
Cabe resaltar que las compañías demandantes buscaban una reparación directa por parte del Distrito y la Nación. Exigían una suma alrededor de los $111.000 millones, bajo el argumento de que las actuaciones de las entidades estatales les generaron una “confianza legítima”.
Esta situación las indujo a creer, según su postura, que los terrenos de playa y bajamar recuperados al mar en la península de El Laguito, donde opera el Hotel Hilton de Cartagena, eran de propiedad privada y comercializables.
“El Honorable Consejo de Estado ratificó nuestra posición en defensa del espacio público de Cartagena, precisando que los bienes de uso público son constitucionalmente inalienables e imprescriptibles, y que ninguna autorización administrativa de edificación puede transformar la naturaleza pública de una playa en propiedad privada; y menos que el Distrito le debe a un privado por proteger lo que le pertenece a los cartageneros”, declaró Milton José Pereira, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Distrito.
Según la Alcaldía, con este fallo, los alegatos presentados en febrero de 2026 por la Defensa de la Oficina Asesora Jurídica del Distrito blindaron más de $110 mil millones de recursos públicos de Cartagena. Lea también: Universidad de Cartagena gana batalla judicial millonaria contra Ecopetrol
Con esta cifra, según informó la Oficina Asesora Jurídica del Distrito, la ciudad podría construir, mejorar y rehabilitar más de 35.980 metros lineales de calles en las tres localidades del Distrito. Adicionalmente, señaló que se podría construir un colegio y rehabilitar otras 15 instituciones educativas, o edificar otro Intercambiador de La Carolina.
¿Qué originó la disputa por los terrenos del Hilton Cartagena?
Para comprender este fallo, es necesario remontarse a la década de 1970. En 1971, la Compañía Hotelera de Cartagena de Indias S.A. se constituyó con aportes de entidades públicas y del propio municipio de Cartagena, que entregó lotes fiscales en la urbanización El Laguito. Sobre estos terrenos, la empresa levantó la infraestructura del complejo hotelero del Hotel Hilton.
Durante la ejecución del proyecto, el complejo hotelero extendió su ocupación sobre un área adicional de playas y bajamar que abarcaba casi 27.000 metros cuadrados. La empresa llegó incluso a registrar e hipotecar estas zonas mediante escrituras públicas aclaratorias de linderos en 1980.
En 1994, se produjo la privatización de la Compañía Hotelera de Cartagena de Indias SA, momento a partir del cual la sociedad Hoteles Estelar SA adquirió una participación significativa del 50.210 %, pasando a controlar la compañía.
El panorama cambió radicalmente en marzo de 2013, cuando el Consejo de Estado, al resolver una acción popular interpuesta para defender los derechos colectivos de los ciudadanos, determinó que el hotel había ocupado ilegalmente áreas que pertenecen a toda la Nación.
En esa decisión, la alta corte ordenó a la operadora hotelera la restitución inmediata de 26.961,51 metros cuadrados de playas y bajamar.
Además, dado que parte de las zonas ganadas al mar ya contaban con edificaciones del hotel que no se podían demoler fácilmente sin afectar la estabilidad del complejo, la corte impuso rigurosas medidas compensatorias.
Estas medidas incluyeron la obligación de adquirir terrenos en otras áreas de Cartagena para construir un parque público equivalente, encargarse de su mantenimiento por un término de 30 años y ejecutar planes de mitigación contra la erosión costera.
Hilton Cartagena demanda al Distrito y a la Nación
Entre 2019 y 2022, el Hilton acreditó el cumplimiento de la orden de la Corte. Ante los anunciados gastos operativos derivados de cumplir el fallo de la acción popular, la Compañía Hotelera de Cartagena y su accionista mayoritario, Hoteles Estelar S.A., radicaron una demanda de reparación directa en 2015.
Los demandantes argumentaron que sufrieron un “daño antijurídico” que no estaban obligados a soportar. Según su postura jurídica, el Estado los indujo a un error de legalidad porque el propio municipio de Cartagena promovió inicialmente el proyecto hotelero y les cobró y recibió de forma continua el impuesto predial sobre la totalidad del terreno, incluidas las playas ganadas al mar, entre 1988 y 2015.
Además, afirmaron que las autoridades toleraron la construcción del hotel por décadas sin abrir investigaciones penales o administrativas por invasión del espacio público.
Hoteles Estelar S.A. alegó un daño autónomo enfocado en los perjuicios financieros del negocio. Estos incluyeron la drástica caída en el pago de dividendos, la necesidad de inyectar capitales millonarios de emergencia para sostener la operación y el costo de oportunidad de los recursos invertidos en la construcción del parque compensatorio.
¿Qué dijo el Consejo de Estado sobre la demanda de Hilton Cartagena al Distrito?
El fallo del Consejo de Estado desestimó uno a uno los argumentos de las cadenas hoteleras y validó la decisión previa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respaldando al Distrito de Cartagena. Le puede interesar: Tumban fallo que ordenaba a la UdeC devolverle millonaria suma a Ecopetrol
El Despacho aclaró los límites del principio de la confianza legítima frente al ordenamiento constitucional de la República, y precisó al Hilton que los permisos que alguna vez otorgó la Dirección General Marítima (DIMAR) “no pueden ser entendidos como un reconocimiento expreso del dominio privado sobre las áreas eventualmente recuperadas”.
“Dicho acto administrativo se limitó a autorizar la ejecución de determinadas obras materiales de recuperación sobre los inmuebles, sin que de su contenido se derive que la autoridad marítima hubiera reconocido o declarado que las áreas resultantes de tales labores serían de dominio privado”, falló la alta corte.
Al revisar la Resolución 4020 de 1975, expedida por la DIMAR, el alto tribunal encontró que la autoridad marítima fue explícita al señalar que el permiso se otorgaba “sin perjuicio del derecho de dominio eminente que corresponda a la Nación o a particulares con justo título”.
La Sala recalcó que las autorizaciones de ocupación o estabilización costera son meras concesiones de uso y goce técnico, y bajo ninguna circunstancia tienen la aptitud legal de transferir el suelo de la Nación a manos de particulares.
Asimismo, el tribunal precisó que la inalienabilidad de las playas es absoluta. La providencia recordó que, de acuerdo con los artículos 63 y 102 de la Constitución Política de Colombia y las normas del Código Civil, las playas y los terrenos de bajamar son imprescriptibles e inalienables.
“Las actuaciones previamente analizadas carecían de la actitud necesaria para generar en la parte actora una expectativa cierta y jurídicamente protegible respecto de la existencia de derechos de dominio privado sobre las áreas recuperadas”, señaló el Consejo de Estado.
Y concluyó: “Las pruebas aportadas no permiten establecer su imputación a las entidades demandadas en tanto no se demostró la existencia de una conducta estatal que hubiera reconocido, de manera clara, expresa e inequívoca, el dominio privado sobre playas o terrenos de bajamar recuperados, ni que hubiera sido apta para generar en la parte actora una confianza legítima jurídicamente protegida en torno a la titularidad de dichos bienes”.