Al oído de la comisión Séptima del Senado
En la Colombia de hoy, atrapada en una polarización creciente, resulta difícil construir consensos sobre temas fundamentales. Uno de ellos —quizá el más urgente— es el de la salud. En medio de un debate saturado de consignas y verdades a medias, conviene dirigir una mirada serena a la Comisión Séptima del Senado, donde reposa una de las mayores oportunidades de reforma estructural en décadas: los Proyectos de Ley No. 312 y 135 de 2024, acumulados en trámite legislativo.
Desde hace dos años, la reforma ha sido objeto de una amplia deliberación en escenarios tanto formales como informales, iniciada con el Proyecto de Ley 339 de 2023 y otros textos presentados ese mismo año. Actualmente, los Proyectos de Ley 312 y 135 constituyen el principal insumo legislativo para alcanzar una reforma técnicamente sólida y financieramente viable, siendo el 135 promovido por el Grupo de Acuerdos Fundamentales, bajo el liderazgo de la Academia Nacional de Medicina.
No se trata de defender un texto específico, sino de que la Comisión asuma su responsabilidad institucional: corregir, enriquecer y aprobar —por consenso mayoritario— un articulado sólido, que luego transite hacia la plenaria del Senado. Lo contrario sería abdicar de su función representativa, justo cuando el país más lo necesita.
El contexto no es trivial. Hace pocas semanas, la Comisión Séptima archivó la reforma laboral impulsada por el Gobierno. La plenaria del Senado, en un giro inesperado, revivió el proyecto y, acto seguido, negó la consulta popular propuesta por el Ejecutivo. Estos hechos reflejan el conflicto entre democracia directa y representativa, y han aumentado la incertidumbre sobre el curso de las reformas sociales, incluida la de salud.
Por eso es esencial recordar que el debate no puede reducirse a una dicotomía como ‘EPS sí o no’, ni a un enfrentamiento binario entre lo público y lo privado. Esos atajos conceptuales solo enturbian una discusión que exige rigor técnico, institucionalidad y apertura al disenso.
La Comisión Séptima debe enfocarse en temas de fondo: la tensión entre el aseguramiento con competencia regulada y el aseguramiento social territorial basado en la atención primaria; el rol de la ADRES como pagador único y modulador de las finanzas del sector; la gobernanza de las redes de servicios; la sostenibilidad financiera y fiscal; el fortalecimiento del sistema de información en salud y el desarrollo de modalidades virtuales como la telemedicina; la dignificación del talento humano; y la participación ciudadana, entre otros asuntos primordiales.
La actual crisis de salud no es nueva ni accidental. Viene gestándose desde el siglo XX, cuando se intentó integrar instituciones fragmentadas dando paso al Sistema Nacional de Salud. Siguieron el colapso del ISS en tiempos de Pastrana, la emergencia social fallida de Uribe en 2010, la declaración de crisis por Alejandro Gaviria durante el gobierno de Santos, y la pandemia de Duque, que desnudó las brechas territoriales y la precariedad de la red pública. Sin olvidar que, entre 2000 y 2010, se padeció el “paseo de la muerte”, en pleno desarrollo de la Ley 100 de 1993 y sus reformas.
Hoy, con Petro, se enfrenta una nueva y aguda fase de la crisis, sin que el Ministerio de Salud haya logrado contenerlo de manera eficaz, ni con los recursos disponibles ni mediante el uso del marco normativo vigente.
El trasfondo económico tampoco es alentador. Estudios del Banco de la República1 han señalado que, pese al aumento del gasto público, los indicadores de salud pública no han mejorado en la misma proporción. Persisten inequidades en el acceso, debilidades en la trazabilidad y auditoría de recursos, e ineficiencias y corrupción.
Según sus proyecciones, hacia 2030 el sistema requerirá un 1,9 % adicional del PIB para mantenerse a flote frente retos como el envejecimiento poblacional, el aumento de enfermedades crónicas, los avances tecnológicos y la informalidad laboral.
Aun así, el concepto fiscal emitido por el Ministerio de Hacienda el 13 de mayo de 2025 es favorable, con la condición de que se implementen ciertas garantías: cubrir pasivos acumulados, aplicar progresivamente el nuevo modelo y asegurar una gestión rigurosa. Se estima que el gasto público en salud alcanzará el 5,76 % del PIB en 2025 y el 7,48 % en 2034, con recursos provenientes de aportes de la Nación, cotizaciones y transferencias de la ADRES, a los que se sumarán nuevos mecanismos como los impuestos saludables y el 0,5 % del IVA social
En este escenario, la propuesta del Grupo de Acuerdos Fundamentales se destaca por su carácter técnico, plural y progresivo. Ha sido incorporada en buena parte en los proyectos en discusión y ofrece una hoja de ruta sensata frente a la reforma oficial. Recoge aportes de múltiples actores —incluidas EPS y gremios—, y abre la puerta a consensos que admiten tanto acuerdos como disensos.
Pero la reforma debe ir más allá. No basta con controlar el flujo financiero. Es urgente activar auditorías forenses y perfeccionar los mecanismos legales que permitan levantar el velo corporativo, por parte de los organismos de control, en casos de corrupción estructural. Algunas desviaciones no son simples fallas administrativas: son verdaderos conciertos para delinquir, que atentan contra la vida y la integridad de comunidades enteras, y que por su sistematicidad podrían incluso asimilarse a crímenes de lesa humanidad.
Al panorama descrito, se suma la reciente iniciativa del Gobierno para modificar la Parte 11 del Decreto 780 de 2016 con el fin de implementar un Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo. Aunque ha generado cuestionamientos legales y fiscales, este proyecto de decreto podría ser considerado como insumo complementario para enriquecer el debate legal sin desviar la atención de la misión legislativa del Congreso.
El 19 de mayo, el Gobierno presentó una nueva propuesta de consulta popular que incluye cuatro nuevas preguntas que se suman a las ya planteadas sobre reivindicaciones laborales: a) la eliminación de la intermediación financiera de las EPS y su transformación en entidades gestoras de salud; b) el fortalecimiento de la atención primaria; c) la creación de un régimen laboral especial para el sector; y d) la facultad del Estado para adquirir o producir medicamentos directamente, garantizando su entrega completa y oportuna.
Esta propuesta vuelve a tensionar el equilibrio entre las formas de democracia y subraya la urgencia de que el Congreso asuma su papel con rigor. Renunciar a este deber equivaldría a abdicar de su función representativa y profundizar la desafección ciudadana hacia el Legislativo. Además, estimularía que el Gobierno, con el respaldo de un amplio sector de la ciudadanía, acudiera —con amparo constitucional— a la consulta popular como mecanismo legítimo de decisión democrática.
La Comisión Séptima tiene ahora la palabra. Su reto es articular un texto legal que no solo cumpla con la Ley Estatutaria de Salud de 2015, sino que también se integre con el nuevo Acto Legislativo 01 de 2024, que refuerza las competencias territoriales en salud. Aunque el trámite legislativo no se agota en esta legislatura, posponer las decisiones esenciales enviaría una señal de evasión política frente a una reforma que el país reclama deseperademente. Lo que está en juego no es únicamente el diseño de un modelo de atención: es el pacto social que estructura la relación entre Estado, instituciones y ciudadanía; un pacto que responde a la pulsión ancestral de toda comunidad por proteger la salud de sus miembros.
El autor ha sido viceministro de Salud de Colombia, miembro del Consejo Ejecutivo de la Organización Mundial de la Salud y de la Asamblea nacional constituyente de 1991.
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